盡管時(shí)隔兩年，一些研究者提起高校信息公開(kāi)時(shí)，仍記得2016年發(fā)布的《中國(guó)高等教育透明度指數(shù)報(bào)告》中一個(gè)戲劇化的結(jié)果：北大清華雙雙跌出前50名。
“當(dāng)時(shí)有很多議論，一些高校也不服氣，認(rèn)為自己是很好的學(xué)校，透明度怎么低了呢。媒體也來(lái)問(wèn)我們。”項(xiàng)目組成員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員呂艷濱說(shuō)，這些高校沒(méi)公開(kāi)教育部要求主動(dòng)公開(kāi)的一些事項(xiàng)，做得確實(shí)不到位，“可為什么還有異議呢?”
這是一個(gè)與傳統(tǒng)的高校評(píng)價(jià)體系不同的世界。在呂艷濱看來(lái)，建設(shè)世界一流高校，必須改變唯教育質(zhì)量、唯科研成果的評(píng)價(jià)機(jī)制，“我們也要比拼治理水平，看能不能、敢不敢在別人眼皮底下做管理、做教育”。
應(yīng)該是“重要”并且“正常”的
10年來(lái)，呂艷濱和同事們與信息公開(kāi)打了不少交道。2008年《政府信息公開(kāi)條例》施行，社科院法學(xué)所此后發(fā)布了《中國(guó)地方政府透明度報(bào)告》，那時(shí)已有人注意到，條例提及，教育等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位，在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開(kāi)，參照該條例執(zhí)行。
一項(xiàng)如今才滿8歲的制度產(chǎn)生了。2010年，教育部出臺(tái)《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》(以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”)，4年之后列舉了《高等學(xué)校信息公開(kāi)事項(xiàng)清單》(以下簡(jiǎn)稱“《清單》”)。社科院法學(xué)所的法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組，隨即選擇了115所高校，將透明度評(píng)估也投向高等教育。
幾乎與此同時(shí)，21世紀(jì)教育研究院也進(jìn)行了同類的評(píng)估。兩家機(jī)構(gòu)的調(diào)研結(jié)果都顯示，教育部直屬高校的公開(kāi)程度普遍好于其他高校，不過(guò)，一些傳統(tǒng)頂尖名校反而不“頂尖”了。
呂艷濱說(shuō)，這個(gè)現(xiàn)象事關(guān)一種治理理念：“大學(xué)是不是把學(xué)生教好了就行?”
網(wǎng)絡(luò)配圖
在他看來(lái)，如今評(píng)判高校多看教育質(zhì)量、科研成果、師資等，但忽略了高校治理水平。其實(shí)，公開(kāi)透明是高校治理、社會(huì)治理非常重要的手段，“如果不公開(kāi)透明，就可能有不規(guī)范的行為，或者雖然行為是規(guī)范的，但也容易引起質(zhì)疑、影響其公信力”。
作為兩家機(jī)構(gòu)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，教育部的《清單》包含10大類50條應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的項(xiàng)目，小到獎(jiǎng)學(xué)金申請(qǐng)規(guī)定，大到學(xué)術(shù)不端行為查處機(jī)制，甚至“涉及學(xué)校的重大事件的調(diào)查和處理情況”，都位列其中。
根據(jù)《辦法》，除了這些，公民、法人和其他組織還可根據(jù)自身學(xué)習(xí)、科研、工作等特殊需要，以書(shū)面形式向?qū)W校申請(qǐng)獲取相關(guān)信息。
事實(shí)上，向高校依申請(qǐng)公開(kāi)的數(shù)量并不多。有研究者曾以部屬高校中的74所為樣本分析，發(fā)現(xiàn)他們2012~2013年度僅受理了99個(gè)申請(qǐng)，2014~2015年度也只有354個(gè)，平均每個(gè)學(xué)校不到5個(gè)。
記者進(jìn)而統(tǒng)計(jì)這些高校2016~2017年度的信息公開(kāi)年報(bào)發(fā)現(xiàn)，74所高校的受理數(shù)量?jī)H為267個(gè)，有9所高校為零申請(qǐng)。
多名研究者對(duì)記者分析，這并非民眾缺乏信息需求，而是不少人不知道有這項(xiàng)權(quán)利，并且，在實(shí)踐當(dāng)中，少數(shù)申請(qǐng)者或是已和學(xué)校“鬧得比較僵”，或有時(shí)被誤解：他是不是和學(xué)校對(duì)著干?他是不是“刺兒頭”?
于是，制度“很重要”，權(quán)利行使“很正常”，成為受訪高校信息公開(kāi)制度研究者口中不約而同的高頻詞。
21世紀(jì)教育研究院副院長(zhǎng)熊丙奇觀察到，這幾年，推進(jìn)高校信息公開(kāi)前進(jìn)的主要力量，不是師生和普通民眾，而是政府部門(mén)對(duì)公開(kāi)的要求，以及媒體的不斷呼吁。
呂艷濱把高校信息公開(kāi)與政府信息公開(kāi)作了比較：在過(guò)去，許多人不知可申請(qǐng)公開(kāi)，有的政府部門(mén)遇到突發(fā)事件、安全生產(chǎn)事故也捂著蓋著;但現(xiàn)在，公開(kāi)是常態(tài)、不公開(kāi)是例外，政府越來(lái)越勇于公開(kāi)了。
“這需要轉(zhuǎn)變過(guò)程。”他感到，盡管高校信息公開(kāi)有諸多不足，但整體發(fā)展仍然向好。
部分高校被指仍有防范心態(tài)
這個(gè)新生的制度激發(fā)了諸多研究者的興趣。2017年前后，與熊丙奇同在上海交通大學(xué)工作的副研究員喻愷，一度向397所高校遞交了申請(qǐng)，要求公開(kāi)學(xué)校年度受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的來(lái)源、金額以及支出情況。
這是一項(xiàng)同時(shí)列入《辦法》和《清單》的內(nèi)容，理論上高校應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)，但陸陸續(xù)續(xù)收到的答復(fù)讓喻愷和他的學(xué)生感到意外。
喻愷在一篇論文里透露，397所高校當(dāng)中，僅有101所給予了答復(fù)，其中同意公開(kāi)的有96所，若再去掉未按《辦法》要求在15個(gè)工作日內(nèi)答復(fù)的高校，則只剩下92所。嚴(yán)格意義上，這次實(shí)驗(yàn)得到的公開(kāi)率大約是23.2%。
社科院法學(xué)所遇到的情況稍好一些。2015年，他們申請(qǐng)公開(kāi)的是高校畢業(yè)生就業(yè)情況、校領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)兼職情況，這同樣是《清單》中應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的內(nèi)容。不過(guò)，179所高校里也只有將近一半予以答復(fù)。
呂艷濱向記者回憶，當(dāng)年寄出信息公開(kāi)申請(qǐng)之后，有的地址無(wú)法寄達(dá)，有的寄到卻無(wú)人查收，有的學(xué)校收了之后追問(wèn)“你為什么要申請(qǐng)公開(kāi)這個(gè)”，很多學(xué)校索性不答復(fù)，或答復(fù)了但回答得不理想。
喻愷的經(jīng)歷也類似。他撰文批評(píng)部分高校“過(guò)度收集申請(qǐng)人信息”，比如，黑龍江某高校要求他們出具所在單位對(duì)申請(qǐng)人身份的證明，北京某高校的要求更多，包括告知研究的項(xiàng)目(課題)名稱、編號(hào)、級(jí)別、批準(zhǔn)單位及項(xiàng)目(課題)負(fù)責(zé)人等，而且還須加蓋學(xué)校或?qū)W院公章。
另一些高校的處理同樣不規(guī)范，比較典型的是，山東某高校僅回電進(jìn)行了口頭答復(fù)，廣東某學(xué)院要求喻愷團(tuán)隊(duì)來(lái)現(xiàn)場(chǎng)辦理，而廈門(mén)某學(xué)院拒絕公開(kāi)信息，理由為“無(wú)意參與研究”，并未意識(shí)到信息公開(kāi)是一項(xiàng)義務(wù)。
事實(shí)上，397所并非喻愷團(tuán)隊(duì)全部的調(diào)研樣本。他們調(diào)研高校的數(shù)量是1219所，但在相關(guān)網(wǎng)站中提供了申請(qǐng)信息途徑的僅397所。其余822所高校中，有627所未設(shè)立依申請(qǐng)公開(kāi)欄目，195所雖設(shè)立了但鏈接無(wú)法訪問(wèn)。
這些原本應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的信息卻屢請(qǐng)不出，熊丙奇分析稱，原因之一在于部分高校帶有“防范意識(shí)”。他認(rèn)為，既然這些信息已是按規(guī)定必須面向所有人公開(kāi)的信息，那就應(yīng)該推定“沒(méi)有任何申請(qǐng)人是別有用心的”，“申請(qǐng)是他的權(quán)利”，不該再糾結(jié)于申請(qǐng)人是誰(shuí)、有何目的。
“申請(qǐng)公開(kāi)本身就很正常，但如果追問(wèn)‘你想拿這個(gè)來(lái)干嗎’‘想拿來(lái)做文章嗎’，這不就異化了嗎?大學(xué)出現(xiàn)了學(xué)術(shù)不端，你去申請(qǐng)信息公開(kāi)，學(xué)校問(wèn)‘你是不是對(duì)我們學(xué)校有意見(jiàn)’，一旦問(wèn)你的動(dòng)機(jī)，這同樣也異化了。”熊丙奇說(shuō)，這暴露了一些高校沒(méi)有保障師生、社會(huì)公眾充分的批評(píng)權(quán)利。
申請(qǐng)背后的“私下溝通”
記者發(fā)現(xiàn)，在申請(qǐng)受理之后，不少高校會(huì)提前分析和研判信息公開(kāi)之后的影響，當(dāng)出現(xiàn)敏感或負(fù)面事件的申請(qǐng)時(shí)此情況尤甚。一些教師還曾嘗試在受理前后與申請(qǐng)人接觸，但效果不一。
一名在校大學(xué)生告訴記者，自己申請(qǐng)過(guò)學(xué)校某次“重大事件的調(diào)查和處理情況”的信息公開(kāi)，包括處理時(shí)的會(huì)議記錄、政府部門(mén)的通報(bào)等。這無(wú)疑觸動(dòng)了學(xué)校敏感的神經(jīng)，事后，負(fù)責(zé)學(xué)生工作的教師找他談話了。
“老師問(wèn)我，為什么會(huì)作出這樣一個(gè)選擇，是什么樣的考慮，我說(shuō)了我的想法，他也談了他的看法，說(shuō)學(xué)�？赡軙�(huì)有什么顧慮。他還記了我對(duì)學(xué)校工作的建議。”這名學(xué)生回憶，談話是在一個(gè)相對(duì)輕松的場(chǎng)合，教師沒(méi)反復(fù)糾纏，最終，公開(kāi)申請(qǐng)也沒(méi)被要求撤回。
另一些大學(xué)生的境遇則很糟糕，有的教師與其長(zhǎng)時(shí)間談心到凌晨?jī)牲c(diǎn)，有的則“邀請(qǐng)”家長(zhǎng)到校商討。這些做法迅速引起爭(zhēng)議，反對(duì)者認(rèn)為，這或?qū)⒔o學(xué)生無(wú)形中施壓，暗示其應(yīng)取消申請(qǐng)，一些長(zhǎng)時(shí)間談心還有變相限制人身自由之嫌。
“作為老師，與學(xué)生進(jìn)行溝通，了解其思想的波動(dòng)、生活的狀態(tài)，這也無(wú)可厚非，老師也有這個(gè)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任去做。”一名學(xué)者對(duì)記者分析，教師在合理限度內(nèi)的關(guān)注或者適當(dāng)引導(dǎo)，可以理解，但更重要的是，須切記申請(qǐng)信息公開(kāi)是公民正常行使的權(quán)利，應(yīng)該得到正常的回應(yīng)。
被談心的不只是學(xué)生，一名曾舉報(bào)并申請(qǐng)人事、財(cái)務(wù)方面信息公開(kāi)的高校教師說(shuō)，在他行動(dòng)以后，學(xué)院有關(guān)負(fù)責(zé)人時(shí)常找他談話，希望能在組織框架內(nèi)解決問(wèn)題，接著，學(xué)院還為他爭(zhēng)取了一些項(xiàng)目進(jìn)行“安撫”。
不過(guò)，一些高校已開(kāi)始重視前述“溝通”問(wèn)題。某外語(yǔ)類院校校長(zhǎng)辦公室工作人員告訴記者，對(duì)學(xué)生的合理訴求，他們通常按流程向相關(guān)科室索要信息，之后直接給學(xué)生答復(fù)，“不會(huì)聯(lián)系學(xué)院老師的”。
但仍有部分高校的工作人員，試圖將申請(qǐng)“降格”。得知學(xué)生申請(qǐng)可能涉及敏感信息時(shí)，有工作人員建議：“平時(shí)可以自己去××部門(mén)問(wèn)一下。”
呂艷濱認(rèn)為，私下溝通可能停留在個(gè)人關(guān)系層面，而依申請(qǐng)公開(kāi)是通過(guò)正規(guī)渠道獲得準(zhǔn)確、權(quán)威的答案。有的高校“如臨大敵”，可能是因?yàn)檫^(guò)去的管理不規(guī)范，有些決策過(guò)程、結(jié)果按照現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)不敢拿出來(lái)曬。
在他看來(lái)，這不是學(xué)校特有的問(wèn)題。過(guò)去，政府信息公開(kāi)也存在類似現(xiàn)象，但現(xiàn)在政府意識(shí)到要公開(kāi)，所以各方面開(kāi)始努力做得更規(guī)范一些，“這是個(gè)陣痛，對(duì)高校也是”。
“公開(kāi)不只是揭家丑。”呂艷濱說(shuō)，每個(gè)機(jī)構(gòu)都可能面臨各種各樣的問(wèn)題，關(guān)鍵是怎么應(yīng)對(duì)，“高校按照現(xiàn)有條件，處理好各方的關(guān)系，找到不足，甚至開(kāi)誠(chéng)布公地向師生、學(xué)生家長(zhǎng)、社會(huì)說(shuō)‘我有什么問(wèn)題’‘我會(huì)怎樣處理問(wèn)題’‘我有哪些困難’，各方都會(huì)看到學(xué)校的自信和坦誠(chéng)，反而有助于提升公信力。”
學(xué)者呼吁建立現(xiàn)代大學(xué)制度
盡管是信息公開(kāi)，但其實(shí)，一些申請(qǐng)者得到的答復(fù)，距徹底公開(kāi)仍差最后一公里。一名大學(xué)生申請(qǐng)者告訴記者，學(xué)校最終只口頭宣讀了答復(fù)結(jié)果，不提供紙質(zhì)文件，并希望此事限定在申請(qǐng)者中知曉。
受訪的多名高校校長(zhǎng)辦公室工作人員則意見(jiàn)各異。有的堅(jiān)稱，不建議或不允許將得到的答復(fù)發(fā)布到社交網(wǎng)絡(luò)上，更多的人對(duì)能否將其再傳播表示不太清楚。
部分校方的謹(jǐn)慎態(tài)度讓這一舉動(dòng)更顯敏感。“公開(kāi)的，基本是沒(méi)什么問(wèn)題的信息;不愿意公開(kāi)很詳細(xì)的，肯定是經(jīng)不起推敲的信息。”熊丙奇認(rèn)為，久而久之，師生也會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)潛規(guī)則：能公開(kāi)的都公開(kāi)了，不公開(kāi)的就是有難言之隱，再去申請(qǐng)，就是去觸動(dòng)它。
局面慢慢微妙起來(lái)。熊丙奇分析，師生可以申請(qǐng)公開(kāi)，但現(xiàn)實(shí)中，這個(gè)合法的程序有時(shí)會(huì)受到很多因素影響，比如，學(xué)校對(duì)師生的考評(píng)權(quán)，就會(huì)讓部分師生心存顧慮，不能放手行使權(quán)利;一些個(gè)別極端案例中，甚至反過(guò)來(lái)調(diào)查申請(qǐng)者，“這就完全異化了”。
“這里有制度的問(wèn)題。”熊丙奇說(shuō)，國(guó)家出臺(tái)了諸多規(guī)定，高校信息公開(kāi)比以前好多了，但是，通過(guò)行政部門(mén)推動(dòng)的信息公開(kāi)，雖有進(jìn)步，但完成程度還是不夠好。到最后，還是要實(shí)行現(xiàn)代大學(xué)制度，促進(jìn)教授治校，“行政治校的情況下，師生申請(qǐng)公開(kāi)的權(quán)利無(wú)法真正得到保護(hù)，因?yàn)槭切姓鲗?dǎo)對(duì)你的各種評(píng)價(jià)、考核”。
呂艷濱發(fā)現(xiàn)，目前對(duì)答復(fù)采取的救濟(jì)方式還不夠明確。比如，若對(duì)答復(fù)不滿意可以向上級(jí)教育部門(mén)投訴，但能否申請(qǐng)行政復(fù)議，這就存在一點(diǎn)問(wèn)題，“高校只在高等教育法等授權(quán)范圍內(nèi)才具備行政主體資格，面對(duì)信息公開(kāi)申請(qǐng)，其究竟是否具備行政主體資格，目前還不能說(shuō)十分明確”。
此外，一些法院也曾受理高校信息公開(kāi)的案件，但屬于民事糾紛還是行政糾紛，也有一些爭(zhēng)議，下一步亦需在立法上完善。
“更重要的是高校的評(píng)價(jià)體系：除了科研、教學(xué)、師資，有沒(méi)有考慮到信息公開(kāi)做得好不好，有沒(méi)有把治理能力作為評(píng)價(jià)的要素?”呂艷濱說(shuō)，如果行政管理部門(mén)評(píng)價(jià)高校的導(dǎo)向不改變，高校重視信息公開(kāi)的程度也很難有實(shí)質(zhì)性改變，“要讓高校認(rèn)識(shí)到‘管理水平高，才有可能成為好學(xué)校’，而管理的基礎(chǔ)是公開(kāi)，要讓師生參與管理，實(shí)現(xiàn)共管共治，而不是管理層單方面的管理”。
一名學(xué)生申請(qǐng)者也期待，通過(guò)申請(qǐng)信息公開(kāi)能讓學(xué)生和校方進(jìn)行公開(kāi)的良性互動(dòng)，一起面對(duì)事件，“并不是逼校方說(shuō)話”。同時(shí)，希望讓更多人把這個(gè)制度當(dāng)真，免于對(duì)參與公共事務(wù)的擔(dān)心。
